Как защитить школы от подушевого финансирования?

Даты, указы, постановления

С чего начался весь сыр-бор? Виной всему наш извечный позыв на реформы: «Так плохо. Надо все менять. Чем быстрее, тем лучше». Через некоторое время все повторяется.

2005 году 5 сентября В.В. Путин изрек: «Необходимо ликвидировать прямую зависимость труда учителя от количества проведенных им уроков и перейти на новую систему оплату труда. В ее основе должно быть качество преподавания». Тут, конечно, сразу появились разные господа адамские и прочие, и пошло-поехало. При такой крутой вертикали власти трудно что-либо возразить этой самой вертикали. Тем более анализировать, насколько прав Президент, когда он говорит: «Ликвидировать прямую зависимость от количества проведенных уроков».

13 сентября 2006 года Минобрнауки отправило субъектам федерации письмо с методикой расчета новой системы оплаты труда, кратко НСОТ, призванной заменить тарифную сетку зарплаты для учителей. Суть новой системы – прямая зависимость оплаты труда учителя от количества учащихся. Таким образом, одну прямую зависимость заменили другой прямой зависимостью.

Уже весной 2007 года республика включилась в эксперимент по внедрению комплексного проекта модернизации образования (далее, кратко КПМО). Особое место в этом проекте занимает новая система оплаты труда.

10 апреля 2007 года за номером 185-РП вышло распоряжение Президента РС (Я) В.А. Штырова о реализации КПМО в республике. Распоряжение имеет приложение, в котором приводится методика формирования НСОТ в пилотных школах.

1 июня 2007 года Председатель Правительства РС (Я) Е.А. Борисов подписал постановление №232 о введении новой методики формирования объема субвенций улусам и городам на образование, основанной на принципах подушевого финансирования.

15 июня 2007 года состоялись парламентские слушания по введению эксперимента НСОТ, против которого выступил председатель комитета Ил Тумэн республики Жирков А.Н. С критикой эксперимента выступили другие участники слушаний.

28 июня 2007 года В.В. Путиным был подписан указ №825 с приложением перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. В данном указе одним из показателей приведена доля государственных (муниципальных) образовательных учреждений, переведенных на нормативное подушевое финансирование, на новую систему оплаты труда, ориентированную на результат (пункт 42). Надо полагать, что, видимо, именно этот указ подстегнул наших не в меру ретивых руководителей, взявшихся внедрить КПМО столь быстрыми темпами в нашей республике. (В.В. Путин подписал этот указ летом, но такого рода проекты документов заранее проходят согласование в регионах).

Затем 22 сентября 2007 года подписывается Постановление Правительства РФ о введении НСОТ работников федеральных бюджетных учреждений. Пункт 2 этого Постановления гласит: «Ввести с 1 сентября 2007 года по 31 декабря 2008 года для работников федеральных бюджетных учреждений НСОТ в соответствии с настоящим постановлением». Вот так. Ввести и все. А что ввести? А то, что найдете нужным, а там хоть трава не расти!

Затем 22 декабря 2007 года А. Фурсенко подписывает методику расчета НСОТ и НПФ в области образования.

28 декабря 2007 года подписано Постановление №543 Правительства РС (Я) о внесении изменений и дополнений в Постановление №232.

НСОТ

Есть три основных составляющих НСОТ в образовании.

Первая составляющая. ФОТ делится на базовую и стимулирующую части. Фурсенко пишет, что стимулирующая часть может колебаться от 20% до 40% от ФОТ, эту величину школа определяет сама. Для того, чтобы распоряжаться стимулирующей частью ФОТ, школа должна иметь Управляющий Совет, в который могут войти учредители, учителя, родители и ученики.

Вторая составляющая. Вводится ограничения на ФОТ административно-управленческого персонала (АУП) – эта сумма не должна превышать 30% ФОТ.

Третья составляющая. Очевидно, самая главная. Зарплата учителя становится прямо зависимой от количества учащихся. Как предлагает А. Фурсенко подсчитывать оклады учителей? Формула Фурсенко базируется на понятии Стп – расчетной стоимости ученика-часа (руб./ученико-час). Для этого вычисляется общее количество А ученико-часов в виде суммы А = а1 х в1 +…+ а11 х в11, где ау – количество обучающихся в у – том классе, ву –годовое количество часов по учебному типу в у – том классе, ау х ву – это умножение ау на ву. Обозначим ФОТаз – часть ФОТ, отведенная на оплату часов аудиторной занятости учителей. Для вычисления Стп величина ФОТаз х 35 делится на А х 53. (Фурсенко вместо 35 ошибочно полагает 34, а вместо 53 пишет 52). Окончательная формула оклада 0 имеет вид:

0 = Стп х У х Чаз х К х А + Днз,

где У – количество обучающихся по предмету в каждом классе, К – повышающий коэффициент за сложность и приоритетность предмета, А – повышающий коэффициент за квалификационную категорию педагога, Днз – доплата за неаудиторную занятость.

Если не учитывать Днз, то зарплата учителя становится прямо пропорционально зависимой от количества учеников. Например, учитель, обучающий 30 учащихся, будет получать в два раза больше, чем учитель, обучающий 15 учеников! Фурсенко фактически отождествил труд учителя с работой сборщика картошки!

Нормативно-бюджетное финансирование

Как предлагает Фурсенко финансировать образовательное учреждение? Будем рассматривать те формулы, которые начнут действовать после введения нормативно-бюджетного финансирования. В основу кладется понятие норматива Н финансирования на реализацию госстандарта. В Постановлении №232 Правительства республики это понятие трактуется как региональный подушевой норматив расходов на освоение основных общеобразовательных программ на одного обучающегося. Иначе говоря, Н – это сумма, затрачиваемая на обучение одного ученика в течение одного года. Чтобы определить ФОТ школы на зарплату учителям, число Н умножается на общее количество У учащихся, затем полученное произведение еще раз умножается на коэффициент Т, устанавливаемый в зависимости от типа и вида школы. Например, Т для простых школ равен 1, а для гимназий и лицеев равен 1,15. Таким образом, Фгс вычисляется как произведение НхУхТ.

Вычисления показывают: введение формул Фурсенко нанесет непоправимый ущерб малым сельским школам. Даже школы, с количеством учащихся 120-150, потеряют миллионы рублей субвенции. Депутат Госдумы О. Смолин пишет: «Вообще подушевое финансирование выгодно крупным школам с большим числом учеников, однако никем не доказано, что именно в этих школах можно создать наиболее благоприятные условия для учебы и воспитания детей». Мне кажется, что сказано очень мягко. Далее депутат пишет: «Развитые страны столь примитивной формы не применяют, но используют более сложные формулы, чтобы скорректировать недостатки подушевого принципа».

В апреле Саха Общественный Центр организовал независимую общественную группу, которая занялась подсчетами. В Чурапчинском улусе Арылахская СОШ (84 учащихся), имея ФОТ 6,5 миллиона рублей, потеряет 2,3 миллиона (35%). Даже относительно большая Мугудайская СОШ (149 учащихся) из 8,8 миллионов рублей ФОТ теряет 1,5 миллиона рублей (17%).

В Таттинском улусе Терасинская СОШ (140 учащихся) имея ФОТ 15 миллион рублей, теряет 7,5 миллиона (49%), штаты будут сокращены с 84 до 33! СОШ в селе Чимнайы, имея ФОТ 10,2 миллиона рублей, теряет 3,8 миллион (37%), штаты сокращаются наполовину. И такая ситуация случится во всех сельских школах, которые находятся в диапазоне между малокомплектными и крупными школами. А таких школ в Якутии – большинство.

Более подробно эти расчеты мы изложим в сайте: ilsakha.org.

На самом деле все подобные расчеты должны были произведены Институтом Развития Образования (ИРО) и опубликованы. Их нет.

Отзывы в СМИ о НСОТ

В СМИ есть положительные отзывы по НСОТ. Например, в «Учительской газете» за январь 2008 года В. Молодцова пишет: «ПНПО Мордовия взяла на себя поистине масштабные обязательства: перевести все школы по НСОТ и ввести подушевое финансирование, хотя 66 процентов школ – малокомплектные… Если в прошлом году она (средняя зарплата учителей) составляла в среднем 4575 рублей в месяц, то в октябре 2007 года средняя зарплата выросла до 6775 рублей». Но автор не пишет, какой ценой это достигнуто. На мой взгляд эта статья из разряда «ура, вперед». Тем не менее и этот автор пишет: «В условиях неопределенности показателей качества работы учителя и регламентов, позволяющих это качество фиксировать, возникают сложности в объективной оценке труда педагога при расчете стимулирующей части… Если не уделить должного внимания этой проблеме, не избежать напряженности в педагогическом коллективе».

Более конструктивна позиция начальника ГУО Псковской области В. Емельяновой. В «Учительской газете» от 12 февраля 2008 года она пишет: «…губернатором области было принято решение относительно некоторых школ поселков городского типа, где невозможно провести реорганизацию, но школа является полноценным образовательным учреждением и имеет полный комплект всех учебных классов. Это решение позволило финансировать такие школы в том же размере, как и сельские с наполняемостью классов 14 человек.

Подобные корректировки, конечно, легли дополнительным бременем на областной бюджет. И сегодня такие проблемы имеет каждая территория, принявшая свой закон о НСОТ. Поэтому нам бы очень хотелось иметь соответствующие федеральные указания для регулирования заработной платы в ее базовой части».

Директор одной из школ этой области В. Мефед добавляет: «Хотелось бы, чтобы закон о НСОТ устранил неравенство сельских школ перед городскими». Правильно пишет еще один псковский автор: «… при НСОТ зависимость зарплаты от численности учеников в классе ставит под угрозу качество образования».

В статье «Кто попал в десятку?» (газета «Первое сентября» от 2 февраля 2008 года) написано: «В каждом регионе внедряется своя модель оплаты труда, - неоднократно подчеркивал Андрей Фурсенко. – Мы не пытались загнать всех в какие-то единые рамки.

Однако многие взяли за основу именно предложенную министерством модельную методику формирования НСОТ (подчеркнуто мной – И.Ш.). В методике заложены общие принципы: учет всех видов деятельности педагога, в том числе и внеклассной, в базовой части оплаты труда, учет интенсивности учительской работы в зависимости от численности учащихся, коэффициент сложности и приоритетности учебных предметов».

Из Международного опыта оплаты труда учителя

Нам пока не удается обнаружить страну, в которой зарплата труда учителя прямо пропорционально зависит от количества учащихся. Известно ли это кому-нибудь? Может это известно господину Фурсенко? В общем, я был бы очень признателен тому, кто назовет мне пример такой страны. Правда, невольно закрадывается нехорошая мысль: «Видать нет такой страны в мире, опять мы оказались впереди планеты всей».

Во многих странах, например, в Германии, Норвегии, Бельгии, Греции и т.д., оплата труда учителя основана на принципе дифференциации нагрузки учителя. Например, в Германии, учителя начальных, неполных средних школ имеют 27-28 обязательных уроков в неделю, а учителя второй ступени среднего образования 23-25. Во Франции преподаватель высшей категории ведет 16 уроков, а не 18-21 уроков, как его коллеги с менее высокой степенью квалификации.

В журнале «Народное образование» № , 2008 год, М. Федотова пишет: «Предложения по введению дифференциации оплаты труда учителей в зависимости от его качества выдвигались и в Великобритании, однако они постоянно наталкивались на негативное отношение учителей в школах и их профсоюзов, а также представителей органов управления народным образованием: вызывало опасения отрицательное влияние оценки качества педагогического труда на психологический климат в школьных коллективах, возможные стрессовые ситуации». Вот так.

Даже завидно. Англичане думают о «психологическом климате» школы, опасаются ухудшения этого самого климата, и эти опасения возводятся в ранг государственной политики! А мы даже не знаем, как спасти наши школы от произвола диких реформ.

То, что мы здесь называем формулой или моделью Фурсенко, М. Федотова называет тюменской моделью. Она пишет: «Как показал опыт Самарской области, такой методологический подход оказался неприменим к сельским малокомплектным школам, где количество учащихся может не превышать 15 человек и где существует многопредметное преподавание одним специалистом».

Нужно отказаться от методики НСОТ по Фурсенко

Ситуация с НСОТ и НПФ (НБФ) напоминает сказочный сюжет, где царь, которому делать нечего, со скуки изрекает другому персонажу: «Езжай туда, не знаю куда. Принеси то, не знаю что». Вместо переменной «царь» можно подразумевать федеральных Путина, Фурсенко, республиканского Штырова. Словом, выбирай на вкус.

Процесс «оптимизации» образования со скандалами закрытия сельских школ, перевозки учащихся на автобусах и т.д. в России начался несколько лет тому назад. Там, где «оптимизация» прошла «успешно», уже некому выступать против НСОТ и НПФ.

В Якутии гром грянул в начале ноября 2006 года, когда заместитель председателя Правительства Е.И. Михайлова разослала по главам улусов рескрипт следующего содержания: «25 процентов сельских средних школ закрыть». Начальники улусных управлений образования начали безропотно готовиться к преобразованиям. Если бы общественность тогда резко не выступила против, то уже с 1 сентября 2007 года по всей республике были бы внедрены НСОТ и НПФ.

Учитывая реакцию общественности, руководство республики уже в начале 2007 года фактически отмежевалось от письма Е.И. Михайловой. Президент республики, министр образования, сама Михайлова выступили с заявлениями: «Школы закрывать не будем». Президент говорил, что речь не идет о подушевом финансировании. С его подачи в республике привился термин «нормативно-бюджетное финансирование». Но от того, что хрен назовешь арбузом, он слаще не станет, ведь в Постановлении № фигурирует именно «подушевая» формула Фурсенко, которую в федеральных СМИ называют «тюменской». Так что, когда мы говорим НБФ, подразумеваем НПФ.

Если у нормальных стран и людей преобразования такого масштаба идут медленно, обдуманно, то у нас, что ни преобразование – Курская битва. Все делается стремительно, наступательно, главное, чтобы никто не успел опомниться, разобраться, понять, выступить против и защититься. Если мы 1-го января 2009 года внедрим НСОТ по Фурсенко, то через некоторое время (думаю, Постановление Правительства РФ такого содержания уже готово и ждет удобного момента) мы вынуждены будем НБФ вводить тоже по Фурсенко – прямая зависимость зарплаты учителя от количества учеников сама заставит распределить деньги школам на ФОТ по подушевому принципу. Значит, мы уже сейчас и срочно должны отказаться от НСОТ по Фурсенко, найти такую методику расчета НСОТ и НБФ, которая бы наиболее подходила нашим условиям.

Об общественных слушаниях по НСОТ

11 июня в средней школе №5 г. Якутска проходили слушания по НСОТ, организованные партией Единая Россия. Были приглашены начальники УУО и представители школ, проводящие эксперимент по НСОТ. Точнее сказать, «школы, на которых экспериментируют НСОТ». Первыми выступали министр Ф.В. Габышева и I замминистра В.В. Петров. Из уст В.В. Петрова я услышал одну интересную деталь. Он говорил, что методика расчета НСОТ от Минобрнауки РФ поступила в Министерство образования РС (Я) 13 сентября 2006 года. Видимо, на основе этих формул были составлены соответствующее распоряжение Президента и Постановление Правительства РС (Я). Получается, что методика (формулы) Фурсенко были легализована и подписана самим министром через год (даже больше) после того, как региональные руководители клюнули на эту удочку.

Народный депутат от «Единой России» О.А. Винокурова гордо заявляла о прямой причастности «Единой России» к эксперименту НСОТ. Председатель комитета Ил Тумэн Е.Х. Голомарева рассыпалась в благодарностях перед министром образования Ф.В. Габышевой за то, что республика стала одним из первых регионов, которые проводят такой важный эксперимент у себя. Депутат Е.П. Жирков никаких хвалебных слов об эксперименте НСОТ не говорил, зато отметил, что почему-то все данные по эксперименту оказались как бы засекреченными, обнаружить их никому не удается.

Только трое выступавших в своем выступлении НСОТ связывали с НПФ, а начальство пыталось объяснить: «Сегодня речь идет об эксперименте НСОТ, а не НПФ». Но ведь НПФ и есть та цель, ради которой вводится НСОТ, поэтому обсуждение НПФ должно даже предшествовать обсуждению НСОТ, иначе мы уподобляемся простаку, поставившему телегу впереди лошади.

На слушаниях я спрашивал: «Может ли кто-нибудь указать хоть одну страну, где зарплата учителя прямо пропорциональна количеству обучаемых им». Самая компетентная аудитория республики безмолвствовала. Возможно, Россия - первая страна в планете, которая желает узаконить такую, мягко говоря, совершенно неестественную систему оплату труда учителя. Обсуждению этого недостатка НСОТ посвятим отдельный параграф.

Самый главный, а точнее сказать, разрушительный недостаток НСОТ по Фурсенко, заключается в том, что она неизбежно влечет НПФ. А чем грозит республике подушевое финансирование, мы уже знаем.

Не являясь апологетом введения профильности общего среднего образования, вынужден констатировать, что профильность и методика НСОТ по Фурсенко противоречат друг другу. Об этой нестыковке на Слушаниях также говорил депутат Е.П. Жирков. Другие участники Слушаний отметили, что учителя, вынужденные делить класс на подгруппы, потеряли в зарплате.

На Слушаниях было высказано мнение о трудностях, возникающих при распределении стимулирующей части ФОТ, – нет удовлетворительной системы оценки эффективности труда учителя. Также было сказано, что установление приоритетности предметов приводит к нездоровой обстановке в педагогическом коллективе школы.

В своем выступлении я сказал, что недостатком организации эксперимента НСОТ является отсутствие количественных данных, дающих прогноз по финансированию школы после введения НПФ. Так же я говорил, что никак нельзя согласиться со сроком введения НСОТ по всей Российской Федерации, назначенным Зубковым на 1 января 2009 года.

13 июня Саха Общественный Центр пригласил желающих на круглый стол все по той же теме. Приняли участие представители из Горного, Намского, Мегино-Кангаласского и Среднеколымского улусов. Присутствовала директор ИРО Алексеева Г.И. с заместителем. В своем выступлении Алексеева Г.И. сказала, что институт ищет другие методики НСОТ. Например, она говорит, рассматриваются варианты, где наполняемость классов можно было бы менять в зависимости от количества населения. Правда, на мою просьбу показать нам эту модель, она ничего определенного не ответила. Пока согласились с тем, что ИРО будет представлять нам данные о школах, позволяющие вычислять бюджеты школ после введения НПФ. Эти вычисления мы будем помещать в сайте: ilsakha.org, а также будем предлагать другим известным сайтам.

Еще раз о прямо пропорциональной зависимости

Допустим, в селе второклассников 15, а первоклассников набирается только 10. Тогда Мария Ивановна, учительница вторых классов, за классные занятия будет получать в полтора раза больше чем другая, Анна Петрона. За что наказана учительница первых классов?! Разве она виновата в том, что семь лет назад в этом селе родилось меньше детей? Если даже допустить, что Анне Петровне действительно было легче учить десятерых, чем Марии Ивановне, то все равно не в полтора же раза! В этой несправедливости заключается коренной недостаток НСОТ по Фурсенко.

Далее, непонятно как составлять класс-комплекты. Проблема возникает даже в городской школе. Допустим, в 1 класс идет 25 учеников. Тогда все прекрасно. А если 26? По СанПиНу в один класс положено пускать 25 учеников. Но мы знаем, что во многих школах в классе сидит по 30 и больше учеников. И никто ничего не делает. Понятно, что в один класс никто не будет загонять 49 учеников, но теоретически и это становится возможным. Тем более, что по формуле Фурсенко учитель будет зарабатывать вдвое больше учителя с «оптимальным» количеством учащихся. Понятно, что и учителя сами не будут стремиться к оптимальному 25. Ведь чем больше учеников, тем лучше для зарплаты! Так кто определит точную верхнюю границу? 30 или 35? При существующей методике НСОТ такой границы не может быть указана.

Далее, допустим, что Рособрнадзор начинает строго контролировать количество учащихся и запрещает запускать 26-го ученика. Тогда в городской школе возникает та же ситуация, что в селе. Теперь уже городские учителя, поделившие 26 учеников по 13, будут получать вдвое меньше своих коллег.

Подытоживая вышесказанное, заявляю, что методика НСОТ по Фурсенко – это ничем не оправдываемая авантюрная попытка перестройки образовательной системы, не имеющая под собой никакой социальной, экономической и научной базы.

Почему реформаторы действуют так агрессивно и стремительно? Мне кажется, на этот вопрос наилучшим образом ответил редактор журнала «Народное образование» №7 от 2007 года Алексей Кушнир: «Эти люди работают не на Россию. Их цель – выталкивать молодежь из села, наиболее успешную молодежь из России, отнять окончательно Сибирь и Дальний Восток и обеспечить стабильное снижение народонаселение до заданных параметров 30-50 миллион. После этой черты русский суперэтнос окончательно утратит контроль над собственной территорией».

Что нам делать?

Много было таких горе-перестроек в жизни России-матушки.

Помните ли велеречивого министра образования РФ В.М. Филиппова с его реформами ЕГЭ и ГИФО? С ЕГЭ еще долго будем барахтаться, а его затея с ГИФО все-таки провалилась. Кто знает, где сейчас Филиппов?

Реформа Фурсенко уже дала свои горькие плоды – закрыты сотни и сотни сельских школ России. Нам эту махину криком из Якутии трудно остановить. Но можем мы это остановить у себя. Нельзя забывать, что наша образовательная инфраструктура также слаба и хрупка, как наша природа. Погубленное нельзя будет восстановить. За год-два мы можем разрушить фактически всю образовательную систему Якутии, которая держится в основном на школах с количеством учащихся от 80 до 150. А это как раз самый незащищенный от Фурсенко-реформатора контингент школ. Уверен, что через года 3-5 либо скрытое станет явным, либо пройдет надобность, и придет новая реформа, которая упразднит методику Фурсенко, возможно, и самого автора. Но нам-то от этого не будет легче, мы уже никогда не сможем восстановить старое, т.е. то, что сейчас пока имеем!

Единственное рациональное зерно всей этой затеи – понятие регионального подушевого норматива (см. пункт НБФ). Возможно, такая экономическая категория появилась еще раньше, но инструментом управления экономического образования становится, по-видимому, впервые. Применение этого инструмента в Якутии сразу выявило, что некоторые улусы находились в привилегированном положении по сравнении с другими, а некоторые имели неоправданно низкий бюджет. С помощью норматива картина стала прозрачной. И поэтому этим полезным инструментом пользоваться необходимо, но возводить его в ранг абсолюта – опасно. Например, формула определения объема субвенции, передаваемого в местный бюджет Фгс = Нг х Ус + Нг х Уг (здесь Нс и Нг сельский и городской подушевые нормативы соответственно, Ус и Уг – количества сельских и городских учащихся соответственно) с возможными уточнениями в принципе применима в наших условиях (Письмо Минобрнауки России от 13.09.06 №АФ – 213/03), но лобовое использование подушевого норматива на микроуровне, т.е. в определении финансирования школы (Фгс = Н х У х Т), будет иметь страшные последствия. Это как топор вместо скальпеля – инструмент слишком груб, пациент умрет. Значит надо искать другую методику оплаты труда и другую методику расчета ФОТ для школ. Удовлетворительное решение, конечно, есть. Только нужно найти его.

Уважаемые директора, завучи, учителя некрупных школ, родители и все, кто заинтересован сохранить Школу России, Школу Якутии! Федеральная и региональная власти своими необдуманными указами, распоряжениями, постановлениями, нормативными документами загнали всех нас, в том числе и себя, в такой тупик, из которого всем нам нужно срочно вылезать. Объединим все силы!

Саха Общественный центр готов принять на себя координирующие обязанности. Наши телефоны: 362536, 89246603113, электронная почта: sakha-center2@mail.ru, сайт: ilsakha.org.

Иван Шамаев

Добавление. В газете «Первое сентября» за 10 июня О. Дашковская опубликовала статью «НСОТ не способствует повышению качества образования». Интересно окончание статьи: «В итоге все участники дискуссии, отвечая на вопрос, заявленный в теме «круглого стола», пришли к выводу, что НСОТ – это российская новинка, но повышению качества образования она не способствует. Скорее наоборот, снижает его, попутно умножая число проблем в образовании и усугубляя их остроту. Нельзя сбрасывать со счетов и колоссальные административные издержки, связанные с принятием регионального закона о НСОТ, проведением необходимых финансовых расчетов и обоснований, организацией разъяснительной работы среди учителей и затратами на психологов, призванных смягчить конфликтные ситуации в педагогических коллективах, на внесение изменений в уставные документы школ, проведение обучающих курсов для членов управл