К вопросу о равенстве и равноправии субъектов Российской Федерации
To The Issue of Equality and Equal Rights of Members of the Russian Federation
Развитие федерализма в России, равноправные отношения между ее субъектами является актуальной проблемой современного общества. При реализации принципа равенства субъектов возникает ряд существенных проблем, которые заложены в самой Конституции РФ. Причины появления неравенства регионов лежат не только в правовой плоскости, но и имеют глубокие исторические корни. В статье рассматривается правовая природа неравенства субъектов федерации, исследован принцип «права наций на самоопределение», основанный на исторических фактах национального движения в Якутии, дана оценка предлагаемым методам решения проблемы.
Development of federalism in Russia, equal relations between its members is a topical issue of the modern society. In implementing an equality principle of the members some significant problems occur which are set out in the Constitution of the Russian Federation. The causes of inequality in the regions are not only based on the legal framework, but on deep historical roots as well. In the article the legal nature of inequality of the Russian Federation subjects is considered, the principle «the rights of people to self-determination», based on historic facts of national movement in Yakutia has been investigated, the estimation to proposed methods of solving the issues has been given.
«Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (ч.1 ст.1 Конституции РФ). В состав Российской Федерации входят республики, края, области, города федерального значения, автономные округи и автономная область, всего 85 субъектов федерации. Российская Федерация как федеративное государство было образовано по национальному и территориальному принципу. Образование Федерации изначально носила не договорный или конституционно-договорный (как федерация СССР), а конституционный характер: федерация в России была учреждена, а не явилась следствием добровольного объединения различных территорий и народов.
Дальнейшее развитие федерализма, построение подлинно демократических, равноправных отношений между органами государственной власти субъектов, справедливое разделение властных полномочий между федеральным центром и регионами является предметом острых дискуссий современного общества. В этой связи актуальным является рассмотрение вопроса о равенстве и равноправии субъектов Федерации. Рассматривая юридический аспект терминов равенство и равноправие мы, прежде всего, имеем в виду равенство всех перед законом и равную способность обладать правами и обязанностями (правоспособность), а также равную способность своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать и исполнять обязанности (дееспособность). Но при реализации принципа равенства субъектов возникает ряд существенных проблем.
Формально-юридически, и фактически субъекты Российской Федерации находятся в неравных правовых условиях, как с точки зрения их государственно-правовой природы, так и правосубъектности. Принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции Российской Федерации, опровергается ей же самой. Эта норма содержится в разделе 1 Конституции Российской Федерации Основы конституционного строя. Согласно ч.2 ст.5 республики в составе Российской Федерации признаются государствами, в то время как остальные субъекты Федерации таковыми не являются. Отсюда и возникает правовая проблема неравенства субъектов Российской Федерации.
Еще одним различием в правовом статусе субъектов Российской Федерации является право республик как государств устанавливать свои государственные языки, которая закреплена в ст.68 Конституции Российской Федерации. Но национальный принцип образования республик в данном случае едва ли состоятелен. К примеру, автономным образованиям, сформированным с учетом национально-этнического фактора, такое право не предоставлено. Следующей важной проблемой дифференциации субъектов Федерации является правовая политика экономического партикуляризма, который основан на индивидуальном распределении финансовых, материальных благ и ресурсов со стороны федеральных органов государственной власти без учета мнения субъектов Российской Федерации. Особенно это касается бюджетно-финансового законодательства, отношений в сфере природопользования и землепользования. Таким образом, существует ряд правовых, экономических проблем при реализации принципа равноправия субъектов Российской
В практической плоскости решения данной проблемы можно выделить три разных подхода. В первую очередь, это позиция федерального центра, которая, как было сказано выше, в большей степени основана на политике экономического партикуляризма и единства правового поля государства.
Другую позицию в данном вопросе имеют национальные республики, входящие в состав Российской Федерации. Например, Республика Татарстан, Республика Саха (Якутия) и другие субъекты Федерации, основанные по национальному признаку, заключившие в свое время договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации или по другому говоря, придерживающиеся конституционно-договорного принципа взаимоотношений. И, третья точка зрения, которая присуща субъектам Федерации, образованным по территориальному принципу.
Суть ее заключается в установлении равных прав и возможностей наряду с национальными республиками при их осуществлении. При решении данной проблемы важно услышать позицию всех сторон «конфликта», рассмотреть ее с научной точки зрения, в исторической ретроспективе. Безусловно, многочисленность и многообразие субъектов РФ обусловлены огромной территорией, природно-экономическим разнообразием регионов, полиэтничностью и разной конфессиональной ориентацией населения. Такое положение затрудняет управление страной и ее развитие. Отсюда и возникает двойственный характер правового статуса субъекта как одна из проблем российского федерализма. Речь идет об отношениях с федеральным центром субъектов, входящих в состав федерации, с разными правовыми статусами.
Двойственный характер правового статуса в науке конституционного права определяется терминами симметричной и асимметричной федерации. Симметричным в науке конституционного права называют федерации, которые состоят из субъектов, обладающих равным статусом, прежде всего в сфере отношений субъектов федерации с федеральным центром. Симметричная федерация в идеале состоит из однопорядковых составных частей, имеющих равный статус. Асимметричные федерации — это федеративные государства, состоящие из субъектов с разным правовым статусом.
Правоведами даются различные определения асимметричным федерациям. Так, М.В. Баглай и В.А. Туманов определяют асимметричность федерации как наличие некоторых неравенств в правовом статусе субъектов федерации. Современная асимметричная федерация имеет три разновидности. Первая разновидность характеризуется тем, что наряду с равноправными субъектами федерации в ее состав входят и другие территориальные образования (зачастую не являющиеся субъектами). Вторая разновидность ассиметричной федерации включает только субъекты, которые различны по своему статусу. Наиболее типичным примером является Российская Федерация. Третья разновидность асимметричной федерации — это государство, являющееся декларативно симметричным и имеющее «скрытую асимметрию».
Какой будет Российская Федерация: симметричной или ассиметричной?
По большому счету во взглядах на перспективу развития федерализма в России есть два подхода. Первый, предполагает унификационный путь развития, посредством реформ территориального устройства, когда все субъекты федерации искусственно будут состоять из однотипных, близких по характеристикам, однородных и равноправных территориальных единиц с единым статусом. Однако этот путь может привести к дальнейшему развалу федерации. К примеру, распад Чехословацкой Федерации в 1993 году, Югославии в 1992 году и СССР в 1991 году показал, что наличие в их конституциях положения о равнозначности их субъектов не явилось решением проблем этих стран. Искусственное и слишком жесткое выравнивание статуса субъектов без учета их социально-экономических, исторических, национальных и географических особенностей может принести существенный вред государству. Второй путь предполагает выстраивание сложных взаимоотношений федеральной власти с субъектами с учетом особенностей каждого из них.
В этой связи наиболее приемлемой является договорной принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов. Укрепление вертикали государственной власти в России способствовало тому, что к концу 1999 года заключение новых договоров было приостановлено, а с 2002 года начался процесс прекращения действия заключенных договоров по соглашению сторон (в настоящее время большая часть из заключенных договоров отменена). Однако, как показывает практика последних лет, проблемы межбюджетных отношений, налогового неравенства и вытекающие из этого социально-экономические проблемы регионов могут решаться путем дальнейшего заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
Например, согласно статье 127 Конституции Республики Саха (Якутия) «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) является неотъемлемой частью Конституции Республики Саха (Якутия)». Безусловно, это потребует изменения федерального и регионального законодательства, построения сложных взаимоотношений различных уровней власти во всех сферах жизнедеятельности в целях сохранения государственной целостности и решения проблем социально-экономического положения субъектов Российской Федерации.
Рассматривая вопросы равенства и равноправия субъектов Российской Федерации, мы никак не можем обойти принцип равноправия и право народов на самоопределение. Термин «народы» может трактоваться в двух значениях: во-первых, как представители определенной этнической группы, проживающие в различных составных частях России; во-вторых, как все население, проживающее на определенной территории без этнической, национальной окраски. Конституция прямо говорит о самоопределении народов в Российской Федерации. Следовательно, народы, реализуя этот принцип, могут, в частности, изменить статус субъекта РФ, на территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом РФ или разъединиться на несколько территорий, создать национально-культурную автономию и т. п., но, во-первых, в существующих границах РФ и, во-вторых, не посягая на основы конституционного строя России. Однако принцип самоопределения народов не может трактоваться как право выхода какой-либо территории из состава РФ.
Исследуя «право народов на самоопределение», правильным было бы обратиться к историческому значению данного принципа. И здесь важным является ленинская концепция права народов на самоопределение, которая подразумевала право на политическое самоопределение, на государственную самостоятельность, на образование своего национального государства, на свободное политическое отделение от угнетающей нации. Этот принцип был подчинен идее классовой борьбы между угнетаемыми нациями и их эксплуататорами. В.И. Ленин был одним из первых, кто предложил распространить лозунг свободы наций на «все народы и колонии». Именно ленинский принцип лег в основу Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам, принятой по настоянию СССР Генеральной Ассамблеей ООН в 1960 году. Таким образом, В.И. Ленин вскрыл те глубокие противоречия в национальной политике, которые накапливались веками не только в России, но и в других странах, и экспортировал решение данной проблемы в мировое пространство.
На первом этапе Великой октябрьской социалистической революции был провозглашен принцип национального самоопределения, который выразился в требовании не столько полной независимости, а сколько автономии. В Конституции СССР 1924 года было провозглашено право республик на отделение и вхождение в состав СССР новых социалистических республик. Однако, целью создания «автономий национальных окраин» внутри советского государства была помощь отсталым народам в получении экономического равенства, а не свободы, возможность догнать более развитые народы. Впоследствии, «право на отделение» постепенно заменялась «правом на объединение».
Как было сказано выше, проблема равенства и права народов на самоопределение имеет глубокие исторические корни и связана с национально-освободительным движением. Архитектуру взаимоотношений «малых народов» с более развитыми народами можно кратко рассмотреть на примере почти четырехвековой истории российского государства и Якутии, которые приведены в памятниках обычного права якутов, составленной семьей юристов Федоровых.
После присоединения Якутии в состав Российского государства в 60-х годах XVIII века правительством было решено провести в Сибири ясачную (налоговую) реформу. Основными задачами ясачной реформы являлись выявление действительного числа ясакоплательщиков и определение нового оклада ясачной подати. Дело в том, что Иркутская губернская канцелярия считала якутов кочующим народом и им было запрещено участвовать в выборах. В 1768 году князец Кангаласского улуса Софрон Сыранов был принят императрицей Екатериной II. Депутат Сыранов был приведен к присяге и в своем прошении Комиссии по Соборному Уложению он включил вопросы о необходимости сбора ясака князцами и старшинами, о дозволении князцам ездить за свой счет в столичные города. Большинство предложений Сыранова царицей и правительством было удовлетворено.
В 1789 году глава Борогонского улуса Алексей Аржаков представил Екатерине II «План о якутах с показанием казенной пользы и выгоднейших положениев для них», в котором он информировал о бедственном положении якутов, предлагал учредить училище для якутских детей, ходатайствовал о необходимости установления должности якутского областного головы. Именным указом императрицы было разрешено выбрать якутского предводителя, открыть училища, привлекать в исправники людей со знанием языка и обычаев якутов.
В 1827 году в результате реформы М.М. Сперанского по управлению Сибирью в Якутске был создан первый представительный орган — Якутская степная дума. К тому времени сумма ясака увеличилась с 46 тыс. руб. до 128 тыс. Платить его становилось все труднее и потому было утверждено положение о Второй ясачной комиссии. Эта комиссия заменила «соболино-лисью систему» распределения земли на классную. В результате реформы Сперанского был принят «Устав об управлении инородцев Сибири», который утвердил право ясачных людей на свободный и беспошлинный сбыт своей продукции, открывал въезд в их территории всем торгующим людям. В Якутии начала развиваться торговля.
Во второй половине XIX века, в результате либеральных реформ, проведенных Александром II, было признано равенство всех подданных империи перед законом, создавалось земство, произошли глубокие изменения в судебной и военной системе. Эти преобразования коснулись и национальных окраин России. Таким образом, передовые люди того времени последовательно отстаивали перед царской властью права якутов, в том числе и на самоуправление.
Под влиянием первой русской революции в Якутской области разгорелось национальное движение. Часть якутского населения отказалась от уплаты податей и несения повинностей. Национальная интеллигенция во главе с В.В. Никифоровым последовательно ставит вопрос о самоуправлении. Они требуют передачу управления областью в руки земского собрания, признать все земли области собственностью якутов и избрать представителя от Якутской области в Государственную Думу. То есть выдвигаются не только экономические требования, но и политические. К осени 1917 года позиция федералистов В.В. Никифорова, Г.В. Ксенофонтова в органах власти становится господствующей. Однако октябрьские события стали для них полной неожиданностью. Тем не менее, в январе 1918 года В.В. Никифоров избирается председателем Областной земской управы. Но им не суждено было противостоять бурному потоку революционных преобразований и установлению Советской власти в Якутии. На авансцену общественной и политической жизни выходят другие лидеры якутского народа, такие как М.К. Аммосов, П.А. Ойунский, И.Н. Барахов и другие. И результатом их усилий стало образование в 1922 году Якутской автономной советской социалистической республики, которая была основана на ленинском принципе равенства и права наций на самоопределение.
Были образованы органы государственной власти, а в 1924 году принята Конституция ЯАССР. ЯЦИК, представляя высшую законодательную власть автономной республики, не раз ставил перед центральными органами власти вопрос о расширении политических и экономических прав, но безрезультатно. Таким образом, центральная власть дала понять национальной автономии, что она более не пойдет на политические и экономические уступки. Установление Советской власти в Якутии имело немало перегибов и «черных страниц» в своей истории. В 20-х годах прошлого столетия в различных районах периодически вспыхивали народные восстания, началась гражданская война. Проводимая бездумная политика «красного террора» отталкивала народные массы от большевиков. Так, в 1927-1928 годах в Якутии произошло восстание, получившее название «ксенофонтовщина», во главе которой стоял юрист по образованию П.В. Ксенофонтов и М. Артемьев. Созданная ими младо-якутская партия конфедералистов требовала большей самостоятельности Якутии на началах конфедеративных отношений с СССР. Восстание это было жестоко подавлено, а руководители партии конфедералистов расстреляны.
Следующим важным шагом в укреплении государственности Якутии, безусловно, стало принятие в 1990 году Декларации о государственном суверенитете Республики Саха (Якутия). Этот документ был принят в условиях развала Союза ССР. Согласно Декларации носителем суверенитета и источником власти являлся народ, состоящий из граждан республики всех национальностей. В ней отмечалось, что статус автономии ограничивает права и становится тормозом социально-экономического развития республики. Принимая этот документ, Якутия выступала за обновление отношений с РСФСР и СССР, выражала волю народов республики к самоопределению, социально-экономическому прогрессу, культурному и духовному возрождению. Конечно, сегодня с позиций единства правового поля многие статьи Декларации кажутся абсурдными.
Но это была эпоха обновления, политического романтизма, которая наполнила реальным смыслом и содержанием социально-экономическую жизнь в республике. Декларация о государственном суверенитете стала предтечей подписания в марте 1992 года Федеративного договора и принятия новой Конституции РС(Я), а затем и подписания в 1995 году Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти РС(Я). Между тем надо отметить, что последовавшее с 2000-х годов укрепление вертикали власти и приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством внесло значительные изменения в Конституции субъектов РФ. Однако это не означает, что проблема равноправия субъектов Федерации решена окончательно и бесповоротно. Наоборот, общественно-политическая и экономическая ситуация в стране свидетельствует о необходимости модернизации в дальнейшем обустройстве и управлении федерацией.
Исходя из вышеописанного, можно сделать вывод о том, что вопрос равноправия субъектов РФ имеет глубокие исторические корни. Не прошло и более четверти века, как Россия провозгласила себя демократическим, федеративным, правовым государством. В историческом плане этот опыт слишком мал, чтобы выстроить подлинно демократические и равноправные отношения между федеральной властью и субъектами. Было бы неправильным сводить его только к правовым и экономическим проблемам и пытаться решить их административными и правовыми методами. Вопрос затрагивает целый пласт политических, экономических и социальных проблем, и должен стать предметом обсуждения на всех уровнях власти с учетом исторического опыта, позиций и особенностей каждого региона Российской Федерации.
Список источников и литературы
1. Аксенова М.В. Двойственный характер правового статуса субъекта как одна из проблем российского федерализма. [Электронный ресурс]. URL: http://docplayer.ru/37196310-M-v-aksenova-dvoystvennyy-harakter-pravovogo-statusa-subekta-kak-odna-iz-problem-rossiyskogo-federalizma.html.
2. Гоголев А.И. История Якутии: учебное пособие для вузов. Як.: Издательский дом СВФУ, 2013. 324 с.
3. Конституция Республики Саха (Якутия) [Электронный ресурс]. URL: http://constitution.garant.ru/region/cons_saкha/
4. Конституция Российской Федерации. Герб. Гимн. Флаг. М.: Издательство «Э», 2017. 61 с.
5. Малянов В.В. Особенности и перспективы федерализма в России [Электронный ресурс]. URL: http://maxpark.com/community/8/content/869949.
6. Мутагиров Д.З. Ленинская концепция права народов на самоопределение и мировое развитие в XX веке// В.И. Ленин в современном мире. Материалы Второй ежегодной Международной научно-практической конференции, 22 апреля 2008 г./Сост. Попова М.В. СПб.: Издательство Российской общественно-политической газеты «Народная правда» и ООО «Творческий Центр «Победа», 2008. С. 41-45.
7. Некрасов С.И. Конституционное право. Конспект лекций. М.: Юрайт-издат, 2009. 167 с.
