ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту закона Республики Саха (Якутия)
«О социальной и экологической ответственности компаний-природопользователей на территории Республике Саха (Якутия)»
Концепция и текст настоящего закона основаны на нормах Конституции Российской Федерации, что: -«Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (п.1 статьи 7); -«земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации какоснова жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (п.1 статьи 9);
-«каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы» (п.3 статьи 37); -«каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (статья 42); -«каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» (статья 58);
-в совместном ведении находятся «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности, природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры» (пп.1 «в»,.1 «г», 1 «д» статьи 72), «трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды»(п.1 «к» статьи 72), «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизнималочисленных этнических общностей» (п.1 «м» статьи 72).
Конституция Республики Саха (Якутия) также устанавливает определенные гарантии населению Республики по социальной защите, труду, благоприятной окружающей среде, учитывающие особые условия жизнедеятельности населения и природопользования на Крайнем Севере. Так статья 5 устанавливает, что «земля, недра и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народа Республики Саха (Якутия)» (п.1), а «недра Республики Саха (Якутия) составляют естественное богатство ее многонационального народа» (п.3). Республика Саха «гарантирует коллективные права коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы» (п.5 статьи 5) и «обеспечивает защиту экологических интересов общества в хозяйственной, промышленной и иной деятельности» (п. статьи 6). Статья 33 обязывает каждого «беречь и охранять природу, рационально использовать ее ресурсы, соблюдать природоохранные нормы». По Конституции Республики Саха «в ведении Республики Саха находятся …определение и проведение социально-экономической, демографической и экологической политики; решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами в соответствии с законодательством, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера; управление промышленностью,…капитальным, жилищным…, дорожным строительством и транспортом» (п.п.6,7,9,10 статьи 38).
Эти положения определяют законодательное установление порядка пользования природными ресурсами на территории Республики Саха, обеспечивающее социально-экономическое развитие, благоприятную окружающую среду, на основе этого - улучшение жизни населения на всем пространстве Республики Саха (Якутия). В связи с этим, в преамбуле законопроекта определяется цель – «создание и функционирование на территории Республики Саха (Якутия) промышленного производства, с использованием невозобновляемых и возобновляемых природных ресурсов, отвечающих по технологическому укладу, экономической эффективности, социальной и экологической ответственности XXI веку и международным стандартам», при котором социальные, экономические, производственные и экологические отношения населения и компании регулируется этим законом.
В общих положениях даны понятия, применяемые в законопроекте (статья 1), субъекты отношений при природопользовании (статья 2), а также обязанность регистрации компаний-природопользователей на территории Республики Саха (Якутия), как правовой базы для начисления и уплаты налогов и платежей при природопользовании, других обязательств компаний для решения задач социальной и экологической ответственности перед населением (статья 3). Глава 2 Социальная ответственность компаний состоит из двух статей: принципы социальной ответственности компаний (статья 4) и направления взаимодействия и сотрудничества компании с обществом, т.е. населением (статья 5). Выполнение законодательно установленных стандартов и показателей, добровольно взятых на себя обязательств, в том числе по соглашениям об участии в социально-экономическом развитии территорий, являются основными принципами социальной ответственности компаний. Направления взаимодействия и сотрудничества компаний с обществом (населением) охватывает в основном обучение и участие населения в проектах компании в качестве трудовых ресурсов, оказание услуг и поставка продукции, а также в строительстве инфраструктурных и социальных объектов и не ограничивается указанным перечнем. В этом перечне обособленно выделяется финансовые отчисления компаний в специальные фонды развития территорий (муниципальные или республиканские), которые могут быть созданы в целях социально-экономического развития территорий. Создание фондов развития территорий должны регулироваться специальными законами о таких фондах, которые не рассматриваются настоящим законопроектом. Глава 3. Экологическая ответственность компаний состоит из 6 статей, определяющих принципы экологической ответственности (статья 6), основные направления деятельности компаний по решению экологических проблем (статья 7), сущность экологической политики компаний (статья 8), требования по системе экологического менеджмента компании (статья 9), экологической экспертизы технических проектов компании, их этнологической экспертизе (статья 10, 11), общественным экологическим слушаниям (статья 12), экологическое страхование и экологический фонд (статья 13). Комплекс мероприятий по экологической ответственности компаний начинается с требования заявления компанией своей экологической политики и направлен на взаимодействие с населением в целях недопущения экологических правонарушений, требований о неукоснительном исполнении экологических стандартов, последовательного улучшения экологических показателей производства, своевременного и полного информирования населения о состоянии окружающей среды и мероприятиях по охране Природы.
Экологические слушания являются одним из основных форм взаимодействия компаний с населением и его информирования. В связи с этим в статье 12 определены сроки (ежегодные) и место проведения общественных слушаний, круг вопросов по которым проводятся общественные экологические слушания, участники слушаний. Так, по вопросам допущенных экологических правонарушений, приведших к экологическим происшествиям и катастрофам, требуется обязательное участие первого лица исполнительного органа компании.
Деятельность компаний на территориях традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, в соответствии с законодательством республики, подлежат обязательной этнологической экспертизе с оценкой воздействия их на образ жизни и хозяйство КМНС.
Создание специальных экологических фондов страхования является обязательным условием для компаний с высокой степенью экологических рисков. Перечень компаний с высокой степенью экологического риска определяется органом исполнительной власти Республики Саха (Якутия) в области охраны природы. Глава 4Мониторинг социальной и экологической ответственности компаний состоит из двух статей, и определяют один из важных аспектов взаимодействия компании с населением и органами государственной и муниципальной власти Республики Саха. Постоянный мониторинг состояния экологии и социальной сферы в компании, ее участия в социально-экономическом развитии территорий является ключевым в выполнении компанией и населением своих обязательств.
Если экологические вопросы контролируются государственными контрольными и надзорными органами, а также общественными экологическими организациями, имеющими определенный опыт и нормативную правовую базу, то контроль социальной ответственности компаний не имеет такой основы в законодательстве Российской Федерации, кроме трудовых отношений со своими работниками.
В мониторинге экологической ответственности компаний самым узким местом является полномочия контрольных и надзорных органов, которые распределены между федеральными и региональными уровнями с одной стороны и усложнены ведомственными уровнями по видам ресурсов (лесные, недровые, водные, биологические ресурсы, в нем отдельно рыбные ресурсы и т.д.), с другой. Все это дополнительно усложняется отсутствием координации между этими органами, более того их конкуренцией и взаимоотношением.
В управлении природными ресурсами в Российской Федерации сосредоточение противоречивых функций пользования природными ресурсами и их контролем является ошибочным (Министерство природных ресурсов и экологии России, тому пример). Помимо Минприроды России должно быть Министерство охраны природы России, с полным пакетом контрольных функций, в том числе за деятельностью Минприроды России.
В связи с отсутствием правовой базы внешнего мониторинга социальной ответственности компаний, как внутри трудового законодательства, так и вне этих отношений, эти функции настоящим законопроектом возложены на общество (население) в лице общественных комиссий, образованных уполномоченными их органами. Настоящая норма основывается на конституционных положениях Основного закона Республики Саха (Якутия) о том, что «территория Республики Саха (Якутия) принадлежит ее многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения коренных народов Республики Саха (Якутия)» (статья 44), «государство обязано: разрабатывать и осуществлять политику, направленную на экономический прогресс и развитие свободной хозяйственной инициативы, обеспечение социальной защиты граждан» (пункт 4 статьи 55); «регулировать взаимодействие общества и природы в целях сохранения и обеспечения благоприятной среды обитания человека» (пункт 5 статьи 55); «регулирование отношений природопользования осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления» (статья 105).
При мониторинге ответственности компаний, выявления лучших и худших компаний производится оценка социальной и экологической ответственности компаний-природопользователей в соответствии со статьей 15 законопроекта. При этом применяется рейтинговый метод с определением 50 лучших компаний за предыдущий хозяйственный год. Рейтинг определяется по 6 показателям, порядок определения рейтингов социально и экологически ответственных компаний на территории Республики Саха (Якутия) устанавливается Правительством Республики Саха (Якутия).
В соответствии с установленным Правительством Республики Саха (Якутия) порядком, рейтинг социально и экологически ответственных компаний определяется общественно-государственной комиссией, утвержденной Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) с участием Федерации профсоюзов Республики Саха (Якутия), Общественной Палаты Республики Саха (Якутия) ко Дню Республики Саха (Якутия) 27 апреля за предыдущий год деятельности компаний.
По настоящему законодательству неответственные компании, нарушающие нормы законодательства о природных ресурсах, охраны природы и трудового законодательства имеют перспективы лишения лицензий на право пользования природными ресурсами по предложению органов государственной власти республики федеральным органам управления, предоставившим право пользования природным ресурсом.
Социально и экологически ответственные компании, средства массовой информации Республики Саха (Якутия) имеют возможность вести среди населения, имиджевую политику о деятельности компаний, экологических проектах и достижениях в социальной сфере.
Глава 5. Соглашение компании об участии в социально-экономическом развитии территорий в условиях правовой неопределенности об ответственности бизнеса перед населением в Российской Федерации является механизмом реализации политики социальной и экологической ответственности компаний.
В настоящее время участие компаний-природопользователей в социально-экономическом развитии территорий декларативно прописано в статье 15 Закона РФ «О недрах», могут быть в той или иной формулировке прописано в условиях аукционов (конкурсов) на предоставление права пользования участками недр (месторождениями), переходящий в условия пользования недрами по лицензиям. Во многих действующих лицензиях на право пользования участками недр эти положения отсутствует или прописаны формально, не несущие правовых последствий в случаях невыполнения, а также сроков их исполнения. Поэтому эта глава наиболее полно отражает как целевое назначение Соглашения (статья 16), его участников (статья 17), предмет соглашения (статья 18), а также процедуры их подписания, основные положения и условия выполнения соглашения, сроков реализации и контроля сторонами.
На 01.01. 2013 года на территории республики действовали 480 лицензий на право пользования недрами (кроме ОПИ) 202 предприятий: 133 предприятий – недропользователей по твердым полезным ископаемым и УВС, в том числе для разведки и добычи благородных металлов (в основном, золота) 161, драгоценных камней (алмазов) - 51, углеводородного сырья - 52, угля – 22. Из этих предприятий только 34 имели соглашения с муниципальными образованиями, 18 соглашений находились на рассмотрении муниципальных образований.
Негативным моментом для взаимодействия муниципальных образований с компаниями является то, что:
- крупные компании, особенно нефтегазовой отрасли, цветной металлургии регистрированы за пределами Республики Саха (Якутия);
- учредители многих действующих предприятий, в особенности золотодобывающих, находятся также за пределами Республики Саха (Якутия), а исполнительные органы этих предприятий не имеют полномочий по взаимодействию с органами власти территории и Республики Саха (Якутия);
- из федерального законодательства о недрах изъяты нормы предварительного согласования отвода земель перед аукционами (конкурсами), земли недропользования находятся в основном на землях лесного фонда (федеральной собственности), а изъятие земель других собственников, пользователей осуществляется без их участия по представлению федерального органа управления фондом недр по заявлению недропользователя.
Основные недостатки небольшого количества действующих соглашений следующие:
- сроки действия соглашений ограничены 1-2-3 годами, а не сроком действия лицензии, соответственно, они не имеет стратегических целей и направлены на удовлетворение отдельных мелких задач, как спонсорская помощь, финансирование тех или иных мероприятий;
- основные направления участия населения в проектах, в том числе, по обучению, привлечению местных трудовых ресурсов или вообще не отработаны, или имеют не скоординированный с республиканскими программами профессионального обучения характер;
- стороны не имеют равноправных отношений: представители муниципальных образований - главы администраций заранее представляют себя не как хозяева территории, а как просители.
Привлечение крупных компаний-природопользователей к участию в социально-экономическом развитии Республики Саха (Якутия), в том числе территорий без полезных ископаемых, является одним из приоритетных задач для сбалансированного территориального развития и народонаселения Республики Саха (Якутия) с равномерным рациональным расселением населения в прошлом, настоящем и будущем на 1/5 площади страны, как форпоста Российского государства в условиях глобализации и международной борьбы за природные ресурсы. Для этой цели в рамках Соглашения крупных компаний с Правительством Республики Саха (Якутия) требуется взаимодействие в рамках республиканских программ обучения и привлечения местного населения в промышленное производство по внутриреспубликанскому вахтовому методу. Поэтому, статьей 19 определены компании – природопользователи, которые подписывают Соглашение с Правительством Республики Саха (Якутия) об участии в социально-экономическом развитии Республики Саха (Якутия). Критерием такого отбора является масштаб природопользования, который потенциально влияет на социально-экономическое развитие всего региона: длительность сроков пользования природными ресурсами (15 и более лет) и объем прогнозируемых годовых доходов компании (более 5 млрд. рублей). Глава 6 Государственная политика Республики Саха (Якутия) в области социальной и экологической ответственности компаний состоит из одной одноименной статьи и устанавливает 4 направления деятельности государственных и муниципальных органов управления. Порядок поддержки может быть установлен другими законами и нормативными правовыми актами Республики Саха (Якутия).
По Конституции Республики Саха (Якутия) Законы Республики Саха (Якутия) имеют прямое действие на всей территории Республики Саха (Якутия) (статья 41). Не секрет, что крупные компании пытаются, и сегодня почти вышли из правового поля Республики Саха (Якутия), что не соответствует, и Конституции Российской Федерации. Назрела необходимость законодательного принуждения компаний–природопользователей исполнять конституционные нормы перед населением территории природопользования специальным законом, которого нет в Российской Федерации. В соответствии с п.2 статьи 3 ФЗ «О принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Республика Саха (Якутия) вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предмету совместного ведения, каковым является данная проблема, до принятия федеральных законов.
Закон не несет финансовых затрат с государственного бюджета Республики Саха (Якутия), а также с местных бюджетов муниципальных образований.
Авторы: Н.Д. Кириллин, член ОО «Саха Общественный Центр,
кандидат геолого-минералогических наук
И.И. Шамаев, председатель ОО «Саха Общественный
Центр, член Общественной Палаты РС(Я),
доктор физико-математических наук
