Если не удастся приспособить этот институт к чему-то полезному
Институт полномочных представителей президента будет преобразован, возможно, даже ликвидирован. Это следует из предложений рабочей группы правительства под руководством вице-премьера Дмитрия Козака. К 1 декабря группа готовит для президента Дмитрия Медведева доклад о децентрализации власти. В нем предлагается реформировать институт полпредов президента в федеральных округах. Об этом стало известно «Ведомостям». В черновике доклада пока фигурируют два варианта: ликвидировать полпредов, «как класс» или «превратить их в специальные ведомства». Козак отказался отвечать на вопрос об отмене института полпредов, но опровергать информацию не стал, сказав только, что некоторые предложения могут быть внедрены в ближайшее время.
По мнению чиновников, знакомых с докладом, институт полпредов стал неэффективен: они присматривают за губернаторами, но не занимаются реальным комплексным экономическим развитием территории. Полпреды стали почетными пенсионерами: на эти должности назначали бывших влиятельных чиновников. Но после ухода Ильи Клебанова (Северо-Западный округ), Георгия Полтавченко (Центральный) тяжеловесов практически не осталось. Сейчас ими назначают молодых чиновников: так, бывший руководитель управления внутренней политики администрации президента Олег Говорун стал полпредом в ЦФО.
Цель преобразований — превратить полпредов из надсмотрщиков в экономических стратегов. Проект перелицовки института полпредов начал активно обсуждаться летом: речь шла о том, чтобы наделить их статусом вице-премьеров, координирующих экономику округов. Такую позицию занимает полпред в Северо-Кавказском округе, вице-премьер Александр Хлопонин: он не только присматривает за политикой, но и координирует финансовые потоки из центра. Не исключено, что при таком раскладе полпреды со своими аппаратами перейдут из администрации президента в аппарат правительства.
Что ждет полпредов, рассуждает уральский политолог, президент Института развития и модернизации общественных связей Фёдор Крашенинников.
«СП»: – Федор, чем не угодили Медведеву полпреды?
– Институт полпредов с самого начала был довольно неудачным изобретением. Практическая его ценность закончилась в тот момент, когда губернаторов стал назначать президент (в 2004-м году. – «СП»). Начиная с этого времени, занятия полпредов остаются загадкой для всех наблюдателей, особенно на местах. Мне неизвестно, как это выглядит из Москвы и из администрации президента. Но как житель Екатеринбурга и пресловутого Уральского федерального округа, могу сказать, что все три полпреда, которых мы видели у себя, ничем себя не проявляли и никакими реальными делами они не прославились.
Первым был полицейский генерал Петр Латышев, который еще пытался что-то делать. Вторым – друг Медведева Николай Винниченко, который просидел здесь несколько лет, и запомнился только тем, что въехал в огромный дворец, построенный еще по проекту Латышева. А нынешний полпред, господин Евгений Куйвашев – вообще недоразумение: чиновник из Тюменской области, совершенно неизвестный за ее пределами. Его назначение полпредом в УФО, на мой взгляд – это признание властью факта, что пост полпреда ничего из себя не представляет.
«СП»: – В чем подлинный смысл нынешней реформы?
– Мне кажется, это способ решить проблему номенклатуры. В аппаратах полпредов накопилось большое число людей, которые получают хорошие зарплаты, сидят в хороших кабинетах. Просто взять и разогнать их нельзя – так не принято в чиновничьем аппарате. Поэтому идет мучительный поиск, как убрать этот откровенно ненужный народ, который всех раздражает. В том числе – и назначенных президентом губернаторов: какой главе региона смысл иметь над собой непонятного дядю? Раздражает это положение, наверное, и самих полпредов. Реально руки у них связаны, практической возможности реализовать власть нет. «СП»: – Вы считаете, полпреды могут заняться стратегическим планированием экономического развития округа?
– Думаю, идея сделать полпредов стратегическими экономическими вице-премьерами – промежуточная задача. Скорее всего, она не будет реализована. Я не верю, например, что господин Куйвашев способен стать каким-то стратегическим человеком, который будет заниматься инвестициями. Во всяком случае, пока не видно, что он какую-то революцию в инвестициях произвел. Нет оснований предполагать, что полпреды вообще могут делать нечто подобное…
«СП»: – Если полпредов все же сделают вице-премьерами, это будет усилением централизации власти?
– С точки зрения централизации, аппарат полпредов не играет ровно никакой роли. Централизация заключается в том, что губернаторов фактически назначает Путин. Поэтому разговоры, что преобразования института полпредов отразятся на централизации – всего лишь игра слов.
Централизация происходит на других уровнях – межбюджетных отношений, назначений губернаторов, ликвидации выборности мэров. Вот здесь, действительно, происходит колоссальная централизация власти. А полпредство – абсолютно рудиментарный институт, который остался от допутинской России, от времени, когда Владимир Путин пытался взять под контроль губернаторов. Повторюсь: с тех пор, как губернаторов стали назначать, институт полпредства никакого практического значения не имел и не имеет.
«СП»: – До 2004 года полпреды играли роль в построении властной вертикали?
– На мой взгляд, роль полпредов преувеличена. Возьмите наш Уральский федеральный округ. После введения полпредства, губернаторы во всех регионах округа оставались прежними – кроме Тюменской области. Например, в Курганской области Олег Богомолов сидит губернатором до сих пор, со времен раннего Ельцина. В Челябинской области губернатор сменился совсем недавно. То, что первого полпреда назначили в УФО еще в мае 2000 года, ни к чему заметному не привело.
Полпреды не был командирами. Если губернаторы приводили местное законодательство в соответствии с федеральным, они это делали не под влиянием полпредов, а под влиянием Путина. Максимум, что полпредство делало и контролировало – докладывало в Москву, кто из губернаторов не очень ретиво это делал. Грубо говоря, они стучали, кто не сильно кланяется в сторону Москвы. Но теперь каждый губернатор по этой части даст фору любому полпреду.
Может быть, в других регионах было по-другому, возможно, там полпред воспринимался как фигура. Но в нашей Свердловской области полпред никогда не играл заметной роли. Сначала у нас был мощный и самостоятельный губернатор Эдуард Россель, который ориентировался на Москву и игнорировал полпредство, местами весьма откровенно. А потом появился губернатор Александр Мишарин, который настолько лоялен Москве, что никакой полпред ему просто не нужен.
При таком раскладе полпредство – лишний, абсолютно бессмысленный инструмент власти. Просто несколько десятков высокооплачиваемых чиновников сидят в отличном дворце в центре, допустим, Екатеринбурга, и устраивают совещания одно за другим. Зачем полпред, если можно напрямую работать с администрацией президента, с Москвой, и получать указания непосредственно оттуда?
«СП»: – Вы считаете, в перспективе институт полпредов ликвидируют?
– В ближайшей перспективе, думаю, попытаются реформировать, чтобы он приносил хотя бы какую-то пользу. Возможно, нынешняя реформа – попытка наделить эти органы практическими и понятными функциями.
Другое мнение
Николай Петров, ведущий эксперт Московского центра Карнеги:
– Институт полпредов сильно эволюционировал, особенно в последнее время, когда на эти позиции начали назначать бывших губернаторов. Некоторых из них – в «родные» федеральные округа. Понятно, что с приходом на место полпреда Дальневосточного ФО бывшего хабаровского губернатора Виктора Ишаева, уровень профессионализма, знания ситуации и проблем управления, резко возрос.
В этом смысле, институт полпредов – достаточно универсальный. Первоначально, на период централизации, он водился, главным образом, для перехвата контроля над региональными силовыми и правоохранительными ведомствами со стороны губернаторов. Сейчас он выполняет совершенно другие функции, причем их набор все время расширяется.
С одной стороны, в этом есть момент бюрократической инерции: когда существует управленческая структура, она находит себе работу, она функциональна. Поэтому, кстати, ликвидировать ее – значит, совершить маленькую революцию. С другой стороны, в институте полпредов есть содержательная потребность.
Изначально проблема центра заключалась в сложной управленческой схеме, когда есть 89 регионов, и следующий этаж – уже Москва. Для упрощения был введен управленческий полуэтаж – федеральные округа и полпредство. Логика развития институтов полпредов – в превращении их в полноценный этаж (сейчас у полпредов много контрольных полномочий, но нет абсолютно никаких ресурсов).
Если в ходе работы, которая давно ведется в рамках разработки стратегии развития федеральных округов, часть ресурсов окажется на окружном уровне, полпреды превратятся в полноценный этаж территориально-государственного устройства. Пока это только пристройка. Но она прижилась, она достаточно функциональна, и я бы не видел смысла в том, чтобы ее ломать.
